Aktualności

Dodano 12/09/16 w kategorii: Aktualności

v. Szkolenia www.naszkolenia.pl

Trochę o zamówieniach publicznych

Zamówienia publiczne to dziedzina ściśle związana z wydatkowaniem publicznych pieniędzy, finansami publicznymi, dyscypliną finansów publicznych, podatkami, budżetem państwa czyli naszych, obywateli, dobrem publicznym. Ma ona naturalny, oprawiony w ramy prawne związek z dobrem obywateli, narodów, ich statusem ekonomicznym, społecznym, w konsekwencji politycznym.

Instynkt samozachowawczy nakazuje człowiekowi między innymi zabezpieczanie siebie, ochronę swoich dóbr, rozwój, postęp, dokonywanie najkorzystniejszych wyborów. Również z natury wynikająca stadność rozbudza poczucie świadomości dobra wspólnego, istoty relacji międzyludzkich, odpowiedzialności.

Podejście do zamówień publicznych bez uzmysłowienia sobie tego, że tak naprawdę źródłem ich są naturalne potrzeby człowieka, ogranicza zrozumienie systemu zamówień publicznych, a co za tym idzie, utrudnia zaangażowanie się ludzi w kierunku wdrożenie jego w życie publiczne. Jest to oczywiste, choć nie wszyscy mają tego świadomość. Dopóki nie będzie się na różnych szczeblach i w różnych środowiskach o tym mówić, dopóty będą problemy z wdrażaniem systemu zamówień publicznych.

System ten, wraz ze wspomagającymi, towarzyszącymi aktami prawnymi, ma na celu dyscyplinowanie nas - osób odpowiedzialnych za celowe, przejrzyste, gospodarne i oszczędne wydawanie środków publicznych, na niezbędne do prawidłowego funkcjonowania państwa dostawy, usługi i roboty budowlane.

Bardzo dużo jest publikacji, rozpraw, szkoleń, seminariów i dyskusji na temat interpretacji przepisów. Nie mówi się natomiast o takich zagadnieniach jak rola świadomości obywatelskiej, poczucia sprawiedliwości społecznej, zdrowych mechanizmach rynkowych, uczciwej konkurencji. Mają one decydujący wpływ na samodyscyplinowanie osób, które zamówieniami publicznymi bezpośrednio zajmują się.

Generalnie pojęcie zamówień publicznych nie jest rozumiane, a przecież tak naprawdę wydarzenia o znamionach zamówień publicznych towarzyszą społeczeństwom, jak już wyżej wspomniano, od zarania - kiedy tylko zaczęły się organizować.

Sformalizowany i zdefiniowany system zamówień publicznych w Europie jest młody. Najwcześniej udało się to w Niemczech i jak wydaje się, najlepiej „urządzono”, tak oceniają fakt ów eksperci. W Polsce pierwszą ustawę stworzono i uchwalono w 1933 roku, ale ze względu na zawieruchy polityczne, ciągłe zmiany gabinetowe, brak międzyresortowych porozumień i budowę młodego demokratycznego państwa, które po latach niewoli odzyskało niepodległość, rozporządzenie do tej ustawy wydano dopiero w 1937 roku. Mimo to, w wielu środowiskach traktowana jest ona jako wzorcowa.

W okresie rządów socjalistycznych po II wojnie światowej, tworzono kilkakrotnie akty prawne pozornie strzegące środków publicznych. W centralnie sterowanej gospodarce nie miało to realnego sensu, nie przekładało się na praktyki stosowane przez ówczesnych decydentów.

Początki tworzenia się naszego polskiego systemu zamówień publicznych po 1989 roku miały oparcie w dotychczasowych, szczególnie sprzed 1939 roku, doświadczeniach i w istniejącym już prawie międzynarodowym, z naciskiem na unijne. Jako pierwszą uchwalono Ustawę o zamówieniach publicznym w 1994 roku.

Następnie po zmianach uchwalono ustawę Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 roku i jest ona wciąż nowelizowana.

Zamówienia publiczne to wydatkowanie środków publicznych , narzędziem dyscyplinowania tych działań jest ustawa Prawo zamówień publicznych, a prawo to naturalna dowolność jego interpretacji, dobrze że struktury organów zajmujących się prawem są tak zbudowane (urządzone czy zorganizowane), że nie od razu podejmuje się decyzje ostateczne i „nieodwołalne”.

Optymistycznym też niech będzie fakt, że wśród ludzi, którzy zajmują się czynnie zamówieniami publicznymi, jest coraz więcej osób z wykształceniem o przedmiotowym profilu, wciąż podnoszących swoje kwalifikacje, a także tą dziedziną wiedzy pasjonujących się.


Geneza systemu udzielania zamówień publicznych

Istnieje pogląd, że system zamówień publicznych jest pojęciem obecnego okresu. Praktyka ta jednak występowało już w czasach starożytnych cywilizacji, kiedy tworzyła się państwowość. Najpierwotniejsza forma organizowania się ludzi to ród. Mimowolnie, ponieważ ludzie nie mogą mieć na to wpływu, opiera się ona o więzi pokrewieństwa. Pojawiło się pojęcie wspólnych, a co za tym idzie i sprzecznych interesów rodzinnych. Naturalną konsekwencją były kasty i inne odmienne rodowo grupy uprzywilejowane. Powstawały następne formy, były nimi plemiona i kolejno nowe – gminy. Było to pierwsze źródło różnic grupowych, tj. stanowych czy klasowych, które wynikały z faktu posiadania oraz z podziału pracy. Siłą tych grup była zdolność wykorzystywania swojego, z prawem do wyłączności lub przywilejów, statusu czyli przewaga ekonomiczna, która była początkiem późniejszej przewagi i władzy politycznej. Gminy wprowadzały nowy łącznik międzyludzki, więź społeczną, opartą już nie tylko na więzach krwi, ale na sąsiedztwie i interesie gospodarczym

Nowa szersza organizacja, oparta już o więź gospodarczą i pierwiastek terytorialny to zalążek państwowości, ponieważ wspólne potrzeby i interesy przekształcają się w późniejszą przynależność przymusową do konkretnej organizacji terytorialnej jaką jest państwo

W każdym państwie, poprzez ściąganie podatków w różnych formach, rządzący dysponowali środkami finansowymi. Wykorzystywali je m. in. w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom państwa. Zabezpieczenie to wymagało zagospodarowania źródeł wody, tj. jezior i rzek, tworzenia całej infrastruktury: budowania kanałów rzecznych (jak np. w Egipcie w dorzeczu Nilu), teatrów, szkół, bibliotek, łaźni publicznych, budowli fortyfikacyjnych, utrzymania garnizonu wojsk.

Nie istniało prawo finansowe, które dzieliłoby skarb królewski na prywatny i publiczny. Społeczeństwo nie było upodmiotowione, bo w pierwszych despotycznych formach ustrojowych państw starożytnych panowały relacje: władca – poddany lub upodmiotowine było, ale tylko w części, w relacjach: władca – obywatele – poddani. Panujący jednak pobierał w różnej formie podatki, które sam ustanawiał, określając od kogo i od czego oraz w jaki sposób będzie je pobierał

Tworzenie potencjału w postaci finansowych środków publicznych poprzez pobieranie podatków w różnej formie, ściśle łączy się z zarzewiem państwowości. Wydatkowanie tych środków na infrastrukturę niezbędnego bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa, to są właśnie czynności noszące znamiona zamówień publicznych.

Dowodami funkcjonowania w starożytności systemu, który dzisiaj nazywamy systemem zamówień publicznych, są dobrze zachowane pozostałości po starożytnych państwach. Dla przykładu budowle w postaci piramid w starożytnych cywilizacjach: np. w Egipcie starożytnym (w Starym Państwie - tu za panowania IV dynastii w XXVII-XXV w. p.n.e. wybudowano słynne w świecie piramidy)

Problem niewolników jest jednak o tyle dyskusyjny, że w ówczesnych czasach do wykonywania zadań publicznych można było niewolnika – narzędzie pracy, zmusić. Z kolei „wykonawcami”, oferującymi wykonanie robót publicznych były osoby wolne, posiadające narzędzia pracy w postaci niewolników. Funkcjonujący dzisiaj bezwzględny warunek dobrowolności w wykonywaniu zamówień publicznych i nie tylko tych, bo w wykonywaniu jakichkolwiek czynności (z konsekwencją odpowiedzialności), stwarza kontrowersyjność oceny tych wydarzeń gospodarczych. Może być tu jednak z powodu wydatkowania środków publicznych, mowa o symptomach zamówień publicznych.

Problem ten nie dotyczy, jak się w wyniku wspomnianych najnowszych badań okazało, budowy piramid. Faraoni-bogowie i inni władcy o władzy absolutnej, dysponując „środkami publicznymi”, zlecali wykonanie robót budowlanych w postaci grobowców jakimi są przytoczone jako jeden z wielu przykładów, piramidy. Ponieważ zachodziła bezwzględna zależność: silny władca za życia – potężne państwo, silny władca po śmierci – potężne nekropolie, pociągało to konsekwencje, które uprawniają do określenia „zamówień” tych jako „publiczne”, ponieważ mówiło się o potędze władcy państwa, a państwo to też społeczeństwo, obywatele. Faraonowie, posiadając potencjał ekonomiczny mieli możliwość udzielenia takiego dużego zamówienia.

Mimo jednak, że stali na czele państwa, to rządzone ono było praktycznie przez kapłanów i urzędników, a na pewno za ich pośrednictwem. Pilnowali oni poboru podatków, który był daniną (podatkiem w naturze), ponieważ pieniądz nie był jeszcze w powszechnym użytku. Niektóre odkryte przez geologów źródła np. płaskorzeźby pamiętające starożytny Egipt, przedstawiają wieśniaków, przekazujących urzędnikom faraona daniny, składające się z bydła, zboża i wina.

Namiestnicy ci pilnowali również zadań publicznych, opłacanych środkami pobranymi w postaci podatków „w naturze” i nadawali im bieg

Z tego okresu wywodzi się również pojęcie „komisji”, decydującej o wydatkach publicznych. Mimo rządów absolutnych faraona, wydatkowanie zasobów skarbca państwa, solidnie strzeżonego przez kapłanów, pośredników pomiędzy bóstwem, a jego wyznawcami, wymagało jednogłośnej decyzji komisji, składającej się z członków, wyłonionych z każdego z istniejących stanów społecznych, po trzynastu z każdego stanu, począwszy od kapłanów, poprzez arystokrację, urzędników, kończąc na chłopach. Decyzje podejmowano poprzez głosowanie za pomocą ciemnych („przeciw”) i jasnych („za”) kamieni.

Po zamieszkach w kraju, związanych z upadkiem władzy królewskiej faraonów i wzrostem znaczenia arystokracji, powstaje Średnie Państwo Egiptu (XXII – XVIII w. p. n. e.). Jest to okres odbudowy i reorganizacji państwa, rozwoju rzemiosła i handlu, techniki i budownictwa, słynący z powstania świątyń i pałaców, nekropoli królewskiej w Dolinie Królów, wojen zaborczych, poszerzenia terytorium, które musiało być zagospodarowane, a co za tym idzie - istniało zapotrzebowanie, w konsekwencji zamówienia publiczne i ich wykonawstwo.

Najcenniejszym źródłem wiedzy o władcach w starożytnym Egipcie jest tzw. Kamień z Palermo oraz lista królów na tzw. Papirusie Turyńskim z XIII w. p. n. e.. Dowiadujemy się z tych przekazów, że monarcha odbywał co dwa lata podróż po całym kraju, sprawując kontrolę i sądy nad lokalną administracją oraz gromadząc podatki „w naturze”, które następnie były magazynowane i podlegały redystrybucji

W tym samym mniej więcej okresie, bo w X w. p. n. e., w innej części świata (na innym kontynencie) rozpoczęto w Chinach budowę chińskiego wielkiego muru, największej budowli obronnej świata. Pustynno – stepowe pogranicze mongolsko – chińskie było miejscem ciągłych zbrojnych konfrontacji Chińczyków z plemionami koczowniczymi. Mur był zaporą przed najazdami tych plemion oraz bronił Szlaku Jedwabnego, który tamtędy przechodził. Budowę ukończono w III w. p. n. e., a najmłodsze jego fragmenty pochodzą z XIV w. n. e.

Władcy wszystkich państw pobierali podatki, wykorzystując je w różny sposób. Nie było innego sposobu na utrzymanie siebie, dworu, państwa, na zaspokojenie potrzeb publicznych. Najpopularniejsza forma to, jak już wspomniano, danina w naturze, są tego liczne dowody. Na przykład odkryte w Persji (od 1935 roku Iran) starożytne płaskorzeźby z Persepolis stanowią dowód na składanie danin Królowi Królów w postaci żywności, a także niewolników, którzy prowadzeni byli pod eskortą żołnierzy, co świadczy o przymusowym pobieraniu podatków przez władców

Należy wspomnieć, że w starożytnym Egipcie latach 305-30 p.n.e., panująca, pochodząca od wodza armii Aleksandra Wielkiego – Ptolemeusza I Sotera (pierwszego króla Egiptu), dynastia Ptolemeuszy uznana została przez badaczy za tę, która miała olbrzymi wpływ na rozwój Egiptu, jego rozbudowę i dynamikę

W Grecji, państwie uważanym za kolebkę demokracji, w jej słynnych miastach-państwach, z dobrze zachowanymi centrami administracyjno-handlowymi – rynkami (agorami), przypuszczalnie miały miejsce, po sprecyzowaniu określonych warunków, obwieszczenia (ogłoszenia) o konieczności dokonania zakupów na cele państwowe, tym samym publiczne i w ich wyniku dokonywano wyboru najkorzystniejszej oferty, a w konsekwencji zawierano z oferentami (wykonawcami) umowy transakcji.

Jednym z wielu kolejnych przykładów jest oprócz budowy tych miast-państw, całej ich infrastruktury, budowa stadionów olimpijskich. Ideą olimpizmu było stworzenie możliwości walki pokojowej, tym samym odciągnięcie społeczeństwa od wojen. To również jest cel publiczny.

Nauka mówi, że np. w starożytnym Rzymie

Są to wydarzenia gospodarcze, których procedura, zasady i warunki miały zupełnie inny charakter, bo inne były realia, ale jednak musiały być, na określonych „warunkach” i zasadach „ogłaszane” przez „zamawiających” i nabywane od tych „wykonawców”, którzy zaoferowali „najkorzystniejszą ofertę”. Dzisiaj analogicznie: ogłoszenie, specyfikacja istotnych warunków zamówienia i oferta. Można domniemywać, że całe postępowanie miało cechy zbliżone do tych, które są dzisiaj typowe dla „przetargu”, „konkursu”, „negocjacji” i „zamówień z wolnej ręki”.

Na pewno nie było takich jak obecnie obwarowań politycznych, ekonomicznych i prawnych, ale ówcześni władcy, „środki” na cele publiczne wydatkowali, potrzeby społeczne zaspokajali, a naturalnym jest wyszukiwanie najkorzystniejszej propozycji, okazji („najkorzystniejszej oferty”), kierując się różnymi właściwymi dla danego zakupu (zakup „dostawy”, zakup „usługi”, zakup „roboty budowlanej”) kryteriami jego oceny („kryterium ceny”, „kryterium jakości”, „kryterium estetyki”, „kryterium gwarancji”, „kryterium terminu wykonania” itp.). Znaczną część dochodów podatkowych starożytnego Rzymu dostarczał podatek osobisty „cens”. Również podobno w celach fiskalnych dokonywano spisów ludności

Publikanie (od łac. publicanus – publikanin, też łac. publicus – powszechny, społeczny, publiczny

Jest to przykład grupy wykonawców, którzy za środki publiczne wykonywali określone zadania publiczne. Jak historia mówi, nie byli oni przez nikogo kontrolowani, co ułatwiało im szybkie zdobywanie fortun, a to z kolei doprowadzało prowincje do ubożenia. Pomóc tu mogła jedynie interwencja namiestnika, ale i to niekoniecznie mogło być skuteczne, ponieważ tenże był zależny od sądu ekwitów, cesarskich urzędników, mających olbrzymi wpływ na rządy w Cesarstwie Rzymskim

Jest to przykład uwarunkowań, okoliczności, które sprzyjały korupcyjnym zjawiskom w działalności opłacanej środkami publicznymi. Musiano dać kres temu procederowi. Ówczesny cesarz Oktawian August zlecił pobór podatków specjalnym urzędnikom

Jest to kolejny przykład, który wskazuje na istnienie procedur ściśle związanych z wydatkowaniem środków na cele publiczne w funkcjonowaniu państwa, ale też na negatywne zjawiska tej działalności, z którymi, tak jak obecnie, należało się uporać. Można więc i tu śmiało mówić o działaniach zbliżonych do tych, które dzisiaj nazywamy postępowaniami o zamówienia publiczne i o zjawiskach, również negatywnych, które im towarzyszą.

Jednym z kolejnych ciekawych przykładów jest proces powstania wielkich metropolii europejskich, taką jest m. in. stolica Austrii – Wiedeń. Położona na południowym stoku rzeki Dunaj, celtycka osada Vindobona (obecnie Wien – Wiedeń, etymologicznie nazwa pochodzi od wina), dzięki funkcjonującemu systemowi zamówień, które dzisiaj nazywamy publicznymi stała, się potężnym miastem, utrzymującym od około 115 r. n.e. garnizony, gdzie stacjonował X Legion wojsk rzymskich

Znacznie poszerzone na północ państwo rzymskie Imperium Romanum, które w wyniku podbojów wojsk rzymskich największe rozmiary osiągnęło w II w. n. e.

W tym samym okresie na terenach Europy, poza imperium rzymskim wędrujące ludy zakładały wspólnoty plemienne, osiedlały się i zaczęły prowadzić osadniczy tryb życia, który wymagał również wszelkiego rodzaju ochrony i zabezpieczeń. Na przykład na terenach obecnej Polski odkryte zostały ślady jednej z pierwszych, drewnianej osady prasłowiańskiej (plemienia Polan) – Biskupina

Postęp techniczny i technologiczny spowodował rozwój cywilizacyjny i przyczynił się do zmian, jakie dokonano, np. w dawnej stolicy Polski Krakowie za panowania króla Kazimierza Wielkiego, które odbywały się pod powszechnie znanym hasłem „zastał Kraków drewniany, zostawił murowany”. Przypuszczać należy, że bez systemu, który dzisiaj nazywamy zamówieniami publicznymi nie miałoby to przede wszystkim ze względów ekonomicznych miejsca.

Równolegle np. plemię Inków

Jedną z dość osobliwych form podatku „pośredniego” w naturze zaprowadzonego w przedkolumbijskiej Ameryce – w przytoczonym już dla przykładu imperium Inków, był obowiązek dostarczania rogów, wypełnionych określoną ilością wszy. Pośrednio też miało to charakter zadania publicznego, chodziło o higien i ochronę zdrowia podatników, którzy w poczuciu podporządkowania się władzy, w taki właśnie sposób płacili swoje kontrybucje

Średniowieczny przykład podatku w naturze to również we Francji „champart”, który polegał na oddaniu czwartej części zbiorów, a także podatek wprowadzony rozporządzeniem króla Francji Ludwika IX Świętego (1214-1270) od przywozu małp do Paryża, a przewoźnicy i wędrowni kramarze sprowadzający te stworzenia do Paryża płacili podatek „w naturze” w postaci podskoku lub grymasu małpy. Od tego czasu pochodzi powiedzenie „płacić małpią monetą”. Przypuszczać należy, że celem, jakie postawił sobie ówczesny władca Francji, było „ubarwienie” życia społeczeństwu francuskiemu. W Anglii, w Irlandii podatek „w naturze” płacono lnem, w Szkocji śledziami

Trudno było zdobyć pieniądze, gotówka była na tyle nieosiągalna, że podatnicy zobowiązani byli do tej formy płacenia podatków, a i zapewne w tej formie za wykonane przez siebie czynności, również związane z powierzonymi zadaniami publicznymi, mieli przez władców płacone.

Okres nowożytny zapisał się poprzez podróże (Vasco da Gammy, Krzysztofa Kolumba, Marco Polo) odkrywaniem świata i kolonializmem, ściśle niestety związanym z gospodarką rabunkową odkrywców.

Zlecenie przez władcę - przyszłego imperatora, podróży odkrywczej jako usługi na odkrycie nowego terenu, celem poszerzenia dotychczasowego, mieści się w pojęciu systemu zamówień publicznych. Natomiast można by mieć wątpliwości czy eksploatacja w sposób niekontrolowany, bo rabunkowy, surowców naturalnych tych obszarów, która przyczyniała się jedynie do powiększenia zasobów skarbca imperialisty, też może być kwalifikowana jako zamówienie publiczne.

W XIX wieku kolonialiści doszli do wniosku, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej opłacalne jest przetwórstwo surowców naturalnych w miejscu wydobycia z wykorzystaniem miejscowej siły roboczej. Oznaczało to, że zamiast sprowadzać nieprzetworzone surowce naturalne, korzystniej było „udzielić zamówienia publicznego” na wybudowanie manufaktur i fabryk przetwarzających miejscowe surowce naturalne, a półfabrykaty i wyroby gotowe z tych kolonii rozprowadzać po świecie. W tej sytuacji „środki publiczne” przekazywane były lokalnym przedstawicielom władzy kolonialnej (gubernatorom, v-ce królom itp.), którzy „udzielali zamówień” na wybudowanie tychże fabryk.

W praktyce okazało się, że wysokość przekazanych środków nie równała się z pełnymi kosztami tych obiektów – znaczne ilości środków zostały zdefraudowane poprzez przywłaszczenie przez dysponentów. Skutkiem tego powstała świadomość konieczności stworzenia regulacji prawnych dyscyplinujących wydatki środków publicznych na dostawy usługi i roboty budowlane. W zależności od systemu rządzenia państwem imperialnym, powstawały pierwsze różnego rodzaju akty prawne regulujące i sankcjonujące dyscyplinę wydatków publicznych

Dzisiaj ustawa Prawo zamówień publicznych

System zamówień publicznych w Europie

W większości krajów europejskich historia zdefiniowanych i sformalizowanych zamówień publicznych sięga wielu lat, w wyjątkowy sposób jednak proces tworzenia skodyfikowanego systemu zamówień publicznych oraz jego ewolucji odbywał się w Niemczech. Ponieważ historia zamówień publicznych w Europie najdłuższa jest właśnie w tym państwie, a dokładniej w Prusach i w Bawarii, dlatego zasługuje na szczególną uwagę.

Sięga ona XVII wieku, kiedy to władze tego państwa postanowiły jednostkom prywatnoprawnym udzielać zamówienia na usługi, dostawy i roboty budowlane

Udzielanie zamówień publicznych odbywało się w formie ustnej licytacji, aby w połowie XIX w. przerodzić się w stosowaną do dzisiaj formę publicznego przetargu, w którym tak ogłoszenie o zamówieniu publicznym, zaproszenia do składania ofert, jak i same oferty, odbywały się w formie pisemnej. Zasada pisemności oraz publiczny charakter przetargów zostały ustalone w Bawarii w 1833 oraz Prusach w 1834 roku

W okólniku pruskiego Ministerstwa do Spraw Robót Publicznych z 1885 roku po raz pierwszy wydano przepis, iż kryterium najniższej ceny nie może samoistnie decydować o wyborze oferty. Przewidziano w nim, że wybór może paść wyłącznie na najkorzystniejszą ofertę, co oznaczało, że wybrana oferta zapewnia należyte oraz terminowe wykonanie zamawianych prac bądź dostaw. Jest to charakterystyczna i do dziś obowiązująca tak w niemieckim, jak również w światowym systemie zamówień publicznych, zasada.

Doświadczenia i obserwacje dowodzą, że zjednoczenie Niemiec w drugiej połowie XIX wieku nie położyło od razu kresu uznaniowości i partykularyzmu w praktyce udzielania zamówień publicznych. Mimo to nie stworzono ustawy i dzisiaj okazuje się, że było to słuszne w tamtej rzeczywistości politycznej, ponieważ tworzenie jej, a następnie rozporządzeń wykonawczych do niej wymaga ściśle określonych, skomplikowanych procedur, a przy ciągłych zmianach gabinetowych utrudnione jest wdrażanie wszelkich uregulowań prawnych, w szczególności ustaw i rozporządzeń.

Dopiero okres międzywojenny pozwolił na uwieńczenie powodzeniem, podjęte przed I wojną światową próby stworzenia jednolitego dla całych Niemiec systemu zamówień publicznych. Prace rozpoczęte nad legislacją zamówień publicznych miały przyjęte założenie, że procedury te nadal nie będą uregulowane w drodze ustawy i że pozostaną, zgodnie z niemiecką tradycją, domeną stosunków cywilnoprawnych.

Specjalna komisja, składająca się z przedstawicieli rządu Rzeszy oraz krajów, przygotowała w 1926 roku ujednolicone zasady zlecania i wykonywania robót budowlanych (Verdingungsordnungen für Bauleistungen - w skrócie VOB). Następnie w 1932 roku przygotowano ujednolicone zasady zlecania i wykonywania świadczeń, tzn. dostaw i usług (Verdingungsordnungen für Leistungen - w skrócie VOL). Ujednolicenie tych zasad powstało bez wymaganego konstytucją procesu ustawodawczego. Nie wydano też upoważnienia ustawowego, które nadawałoby im moc rozporządzenia, co w rezultacie sprowadziło te zasady do rangi wytycznych dla organów administracji i nie pozwoliło mieć rangi powszechnie obowiązującego prawa. Były to przepisy wiążące niemiecką wewnętrzną administrację publiczną

Po II wojnie światowej w Republice Federalnej Niemiec prace nad VOB i VOL były kontynuowane przez założoną w 1947 roku Komisję ds. Ujednoliconych Warunków Zlecania i Wykonywania Świadczeń Budowlanych oraz założoną w roku 1974 Komisję ds. Ujednoliconych Warunków Zlecania i Wykonywania Świadczeń. Rozwój techniki oraz później konieczność dostosowania zasad udzielania zamówień publicznych do dyrektyw Wspólnoty Europejskiej wymuszały na tych komisjach nieustanną, stopniową zmianę VOB i VOL. Podstawowe jednak założenia systemu nie ulegały zmianie. VOB i VOL miały wyłączny cel: zapewnienie oszczędnego wydatkowania środków publicznych.

Nie gwarantowały one, jak się okazało, należytej ochrony prawnej interesów wykonawców (oferentów), ponieważ nie miały rangi powszechnie obowiązującego prawa. Rangę ustawową miały jedynie przepisy §55 federalnej ordynacji budżetowej BHO (Bundeshaushaltsordnung) oraz §55 odpowiednich krajowych ordynacji budżetowych LHO (Landeshaushaltsordnungen).

Wynikało z nich, że zawieranie umów na dostawy i świadczenia powinno być poprzedzone publicznym przetargiem, chyba, że charakter zamówienia lub okoliczności uzasadniały wyjątkowe podejście.

Zawieranie umów poprzedzone powinno być postępowaniem prowadzonym zgodnie z jednolitymi wytycznymi. VOB i VOL był właśnie zbiorem takich wytycznych.

Dostosowanie niemieckiego prawa do dyrektyw unijnych dotyczących zamówień publicznych następowało stopniowo. Zmiany nie musiały być obszerne, ponieważ w znacznej części regulacje niemieckie odpowiadały już założeniom dyrektyw, wystarczyło tylko włączyć do stworzonych zasad regulacje w formie dodatkowych tzw. "paragrafów a", które znajdowały zastosowanie jedynie do zamówień o wartości przekraczającej progi określone w dyrektywach. Dziś są to VOB/A i VOL/A. Poszerzenie zakresu dyrektyw oznaczało także konieczność rozbudowania VOB/A i VOL/A. Nastąpiło to poprzez dodanie "paragrafów b" oraz "paragrafów SKR", które znalazły zastosowanie do zamówień udzielanych w sektorach użyteczności publicznej

W pozostałych krajach członkowskich Wspólnoty Europejskiej dziedzina zamówień publicznych stała się przedmiotem szczegółowej regulacji tzw. pochodnego prawa wspólnotowego w postaci dyrektyw od początku siedemdziesiątych lat XX wieku


System zamówień publicznych w Polsce międzywojennej


Okres międzywojenny, tj. lata 1918-1939 dla Polski, która dotychczas była pod zaborami, to okres odzyskanej niepodległości, a w związku z tym, zawirowań różnej natury, przede wszystkim politycznych i administracyjnych. Zaistniała konieczność ustalenia granic, które w 1919 roku, mimo iż istniał już rząd polski, nie były określone.

Widoczne były rażące zapóźnienia cywilizacyjne, w ekonomicznym sensie - gospodarcza stagnacja, wolniejszy niż przed wojną, podczas zaborów, wzrost gospodarczy, pokutujące zróżnicowanie społeczne i ekonomiczne, spowodowane różnymi systemami ustawodawstwa cywilnego, handlowego i skarbowego byłych zaborców

Nie można było powiedzieć, że Polska stanowiła jednolity organizm ekonomiczny. Słabe były wewnętrzne związki gospodarcze między zaborami, stąd po odzyskaniu niepodległości okazało się, że cała infrastruktura: sieć kolejowa, drogi lądowe i szlaki wodne nie były spójne, nie stanowiły samodzielnej całości. Państwo polskie składało się z wielu części różniących się między sobą stanem gospodarki, strukturą społeczną i narodową ludności oraz kulturą i tradycjami. W jego granicach znajdowały się tereny o rozwiniętym, wielkokapitalistycznym przemyśle (Śląsk, Łódź, Warszawa) i potencjalnym rolnictwie (Wielkopolska, Pomorze), ale też ziemie o rozdrobnionym rolnictwie na południu i wschodzie

Życie gospodarcze miało charakter żywiołowy, istniały przeszkody uniemożliwiające harmonijny rozwój wszystkich części kraju. Olbrzymia część, szczególnie południowa i wschodnia Polski była w stanie dużego zacofania, w związku z tym trudno było o rynki zbytu, nowe zakłady produkcyjne miały problemy ze znalezieniem odbiorców dla swoich wyrobów. Hamowało to rozwój inwestycji.

Należało stworzyć warunki do dostosowywania się poszczególnych gałęzi gospodarki do nowych realiów. Niezbędne było stworzenie wielu nowych działów produkcji, przyspieszenie rozwoju innych, jak i odbudowa już istniejących.

Kolejnym, równorzędnym zadaniem było stworzenie jednolitej sieci komunikacyjnej. Należało wybudować własny port morski.

Nierównomierne było szkolnictwo. Różnice w poszczególnych częściach Polski wynikały z odmiennej tradycji szkolnej poszczególnych zaborów. W niektórych miejscach panował analfabetyzm, w innych żywo rozwijała się działalność kulturalna i oświatowa.

Wyraźne i silne były różnice administracyjne i prawne, co sprzyjało utrzymywaniu się odrębności dzielnicowych, ponieważ w okresie rozbiorów, każdy zaborca posiadał inny system administracyjny i prawny, a co za tym szło inne ustawodawstwo.

W Królestwie stosowany był kodeks cywilny Napoleona, częściowo zastąpiono go kodeksem cywilnym i ustawami: hipoteczną i o prawie majątkowym Królestwa Polskiego. Obowiązywał tu, tak jak w zaborze rosyjskim, rosyjski kodeks karny. W zaborze austriackim obowiązywało ustawodawstwo austriackie, w zaborze pruskim, ustawodawstwo pruskie

Odmienna była administracja, odmienne ustawodawstwo podatkowe. Ujednolicenie prawa i administracji nie było sprawą łatwą. Odbudowa i przebudowa państwa polskiego była priorytetem. Należało też reorganizować lub budować od podstaw system szkolnictwa, odbudowywać i uruchamiać koleje, drogi.

W końcu marca 1919 roku przedłożono Sejmowi pierwszy projekt planu wydatków i dochodów państwa, a do tego czasu rząd prowadził praktycznie gospodarkę bezbudżetową. Kolejne powstające projekty budżetów przewidywały olbrzymie deficyty. Zakładane dochody wpływały w małej części, wydatki przerastały budżetowe możliwości. Sprzyjały temu brak doświadczenia administracji skarbowej oraz częste zmiany na stanowisku ministra skarbu.

Przepływ dokumentów był niedbały, akty wykonawcze spływały z ministerstw z kilkumiesięcznym opóźnieniem.

Wydatki państwowe pokrywano z dwóch podstawowych źródeł. Były to kredyty zaciągane w Polskiej Krajowej Kasie Pożyczkowej oraz pożyczki wewnętrzne, które mogły być, ze względu na stan gospodarki w kraju - niewielkie i zagraniczne, z których kolejni ministrowie skarbu najczęściej korzystali.

Rok 1921 to dla młodego państwa polskiego okres pokojowego rozwoju, do połowy 1923 roku - pomyślnej koniunktury gospodarczej, która w połowie tego roku zaczęła pogarszać się, by w 1924 roku przerodzić się w kryzys, trwający do 1926 roku. Lata następne przyniosły ożywienie, by pod wpływem różnych niekorzystnych wydarzeń rynkowych przemienić stan gospodarki w wielki kryzys, który trwał od 1929 do 1933 roku. Wyraźne ożywienie gospodarcze nastąpiło w drugiej połowie 1935 roku

W tle tych wydarzeń jest zadłużony Skarbiec, zawieruchy polityczne, zmiany gabinetowe i interesy kolejnych ekip rządzących. Przedstawienie ewolucji gospodarczej Polski tego okresu jest konieczne i bardzo ważne, ponieważ sytuacja ekonomiczna ma zawsze olbrzymi, wręcz decydujący wpływ na pozostałe aspekty funkcjonowania państwa, tworzenia się jego systemu administracyjno – prawnego.

Wrażenie tymczasowości, jakie musiało tym wydarzeniom towarzyszyć, pociągało za sobą również niestabilność prawną, nadużycia, korupcję i złe, niegospodarne zarządzanie środkami publicznymi, ich marnotrawienie.

Usiłowano temu, mimo wszystko zaradzić, poprzez próby tworzenia odpowiednich ustaw i rozporządzeń. Regulacje prawne dotyczące wydatkowania środków publicznych tworzono z wielkim trudem, kolejne gabinety zdawały sobie sprawę z braku przepisów, które dawałyby ramy i ułatwiałyby oszczędne, bo gospodarne i celowe zakupy dostaw i robót zamawianych przez państwo.

Należało stworzyć akt prawny o zamówieniach publicznych, który zawierałby odpowiednie przepisy.

Stworzono pierwszą w Polsce ustawę o zamówieniach publicznych. Są materiały archiwalne w postaci publikacji, które to potwierdzają: Dziennik Ustaw Nr 19 z dnia 24 marca 1933 roku w pozycji 127 zawiera opublikowaną ustawę z dnia 15 lutego 1933 roku „o dostawach i robotach na rzecz Skarbu państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego”, którą podpisał ówczesny Prezydent Rzeczypospolitej Ignacy Mościcki. W artykule 1 tej ustawy istnieje zapis: „Rada Ministrów ustala w drodze rozporządzenia sposoby i warunki udzielania zamówień na dostawy i roboty oraz przyjmowanie dokonanych dostaw i robót dla Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego, instytucyj prawa publicznego, zakładów i przedsiębiorstw państwowych, tudzież dla zakładów i funduszów przez Państwo zarządzanych…”

Brakowało jednak szerszych doświadczeń związanych z funkcjonowaniem tej ustawy w tym okresie, ponieważ zawirowania polityczne, ciągłe zmiany gabinetowe, brak porozumień między poszczególnymi resortami, przyczyniły się do tego, że ówczesna Rada Ministrów rozporządzenie wykonawcze do niej przyjęła dopiero 29 stycznia 1937 roku

Rozporządzenie to dotyczyło zamówień Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego, instytucji prawa publicznego, Polskiej Poczty, Telegrafu i Telefonu, Polskich Kolei Państwowych, a także innych zakładów i funduszy zarządzanych przez państwo, za wyjątkiem monopoli i przedsiębiorstw prywatnych. Zapisano w nim również przedsiębiorstwa (np. w stanie upadłości) oraz osoby ( karane i in.), którym nie wolno było udzielić zamówienia publicznego. Wymieniono tryby udzielania zamówień publicznych: przetarg pisemny – ofertowy nieograniczony lub ograniczony, przetarg ustny, zamówienie z wolnej ręki, zakup bezpośredni ze zwykłym rachunkiem.

Wielu profesjonalistów ocenia to rodzime rozwiązanie prawne jako bardzo ciekawe, a nawet jako wzorcowe

Pojawia się jednak pytanie czy nie słuszniejsze i praktyczniejsze, bo łatwiejsze do wdrożenia i stosowania jest rozwiązanie niemieckie, które nie naraża systemu zamówień publicznych na przedłużające się w czasie procedury ustawodawcze. Doświadczenia polityczne, ciągłe zmiany rządów tak Niemiec po pierwszym ich zjednoczeniu, jak i kolejnych Polski, po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku, również obecnie, wskazują na słuszność polityki gospodarczej w zakresie zamówień publicznych Niemiec.

W 1933 roku stworzono w Polsce ustawę, która tak naprawdę, miała słuszne założenia, ale nie zdążyła sprawdzić się, ponieważ pierwsze i jak się okazuje jedyne wydane rozporządzenie wykonawcze do niej, wydano w 1937 roku, tuż przed wybuchem II wojny światowej. Mimo to zasługuje na szczególną uwagę i przeanalizowanie, ponieważ - jak już wspomniano - była pierwszym aktem prawnym, dotyczącym systemu zamówień publicznych, stworzonym w Polsce po odzyskaniu niepodległości

Ponadto wszystko, obecnie niektórzy zainteresowani, nie znajdując w obowiązującej dzisiaj ustawie Prawo zamówień publicznych odpowiedzi na nurtujące ich problemy, swoje wątpliwości próbują rozwiać, uciekając się do rozporządzeń wykonawczych ustawy przedwojennej, mimo że została ona uchylona. Powstają nieformalne „krążące po internecie” wzorce, wykorzystywane przez nieświadomych zainteresowanych, którzy w konsekwencji obecnie obowiązujące prawo źle interpretują, a wirtualne informacje traktują jako właściwe i obowiązujące.

Jest to zjawisko bardzo popularne, przyczyniające się jako jedno z wielu, do problemów z wdrożeniem systemu zamówień publicznych w Polsce. Dla przykładu: nie istnieją w obecnie obowiązującej ustawie Prawo zamówień publicznych przepisy, które nakazują „lakowanie kopert”. Nie użyto ani razu żadnego z tych wyrazów, tj. wyrazu „koperta” czy wyrazu „lakowanie” i wyrazów pochodnych od nich razem czy z osobna.

Strach przed odpowiedzialnością, dla wielu zainteresowanych - novum legislacyjne, a co za tym idzie , często „nadinterpretacja” oceny wydarzeń i prawa, powodują, że osoby fizyczne i prawne, zobowiązane do stosowania tego prawa, wykorzystują to, już nie obowiązujące (w przedwojennym rozporządzeniu z 1937 roku, w & 22 istnieje zapis o obowiązku „lakowania kopert”

Podobnie jest z warunkiem udostępniania oferentom „urzędowych kosztorysów prócz cen, które stanowią tajemnicę urzędową” w & 10 przedwojennej ustawy

Należy jednak wyraźnie przeciwstawić się takim zachowaniom, ponieważ założeniem przepisów ustawy jest: wybór „najkorzystniejszej oferty”, o czym mówi art. 2, pkt 5, a też pośrednio inne zapisy obecnej ustawy

Wspomnianym zasadom zachowania obowiązku celowego, gospodarne i oszczędnego wydatkowania środków publicznych nie sprzyjają również wyraźnie określone w przedwojennym rozporządzeniu do ustawy

Są to zasady wszystkich uregulowań prawnych, nie tylko tych związanych bezpośrednio z systemem zamówień publicznych, mowa tu o aktach prawnych towarzyszących wspomnianym ustawom o zamówieniach publicznych: o finansach publicznych, o naruszeniu dyscypliny budżetowej, o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i innych.

Naturalnym zachowaniem jest preferowanie oferentów krajowych, ale również naturalnym jest i jedynie słusznym oszczędne wydatkowanie środków publicznych, a temu ograniczanie się do rynku krajowego, nie służy. W mentalności decydentów jednak pokutuje słuszność „pierwszych”, nie zweryfikowanych często przez nich, zapisów. „Preferencje krajowe” to preferencje dla rodzimych, więc „odpowiednich” wykonawców, nie ułatwia to jednak wyłonienia „najkorzystniejszej oferty”.


Okres PRL


Po drugiej wojnie światowej akty prawne, które miały zastosowanie przed wojną zastąpione zostały „ustawą o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych” z dnia 18 listopada 1948 roku

W 1957 roku przyjęto nową, prawnie zmienioną „ustawę o dostawach, robotach i usługach na rzecz jednostek państwowych” z dnia 28 grudnia 1957 roku

Przemysł był własnością państwa. Strony „zamawiający” i „oferent” („wykonawca”), zawierające umowę były partnerami posiadającymi wspólny cel, reprezentowały, choć każda z innej płaszczyzny, interes państwa. Nie istniały warunki, by zamawiający mieli możliwość wyboru najkorzystniejszej oferty. W efekcie nie było idei współzawodniczenia, rywalizacji w celu zdobycia kontraktu, rachunku zysków, wynikającego z udziału w kontraktach gospodarczych z jednostkami budżetowymi lub rachunku strat, wynikającego z nie uczestniczenia w takich kontraktach.

Nie było dystansu pomiędzy stronami transakcji, ponieważ administracja rządowa nie miała na uwadze, nie starała się uzyskać jak najkorzystniejszą – pod względem kryterium ceny i jakości – umowę, natomiast dostawca nie miał na uwadze robienia interesów z administracją rządową w celu (jak to ma dzisiaj, w warunkach rynkowych miejsce) odniesienia korzyści finansowych. Różnice stanowisk pomiędzy stronami rozwiązywano poprzez obopólne porozumienie. Nie pojawiały się rzeczywiste spory, które wymagały rozstrzygnięcia przez trzecią, o arbitralnym charakterze, stronę. W 1983 roku ustawę z 1957 roku uchylono

W międzyczasie ministrowie poszczególnych resortów (wzorując się na polityce gospodarki rynkowej Zachodu) wprowadzali branżowe regulacje prawne dające możliwość składania ofert przez wykonawców. Przykładem tego jest branża podlegająca Ministrowi Budownictwa, gdzie obowiązkiem było ogłaszanie przetargów budowlanych. Mimo rozporządzeń unieważniano przetargi bez podania przyczyny, ponieważ prawo tego nie zabraniało, a jego przepisy były niespójne i zróżnicowane, uczestnicy postępowania natomiast nie byli równoprawnymi stronami. Nie było mowy o definiowaniu pojęcia zamówień publicznych.

Po 1989 roku, przechodzenie z centralnie sterowanej gospodarki państwowej do gospodarki rynkowej, zmiana ustroju socjalistycznego na demokratyczny, doprowadziły do pojawienia się nowych lub do odwoływania się do już istniejących przedwojennych idei, dotyczących sposobu nabywania towarów usług i robót budowlanych przez polską administrację rządową i na nowo powołaną administrację samorządową.


Opracowała Maria Anna Tumińska

- wieloletni doradca - konsultant zamówień publicznych,

- członkini Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Konsultantów Zamówień Publicznych przy Krajowej Izbie Gospodarczej i Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego z siedzibą w Warszawie.

 

 

www.zamowieniapubliczne-tuminscy.pl


[1] K. Krzeczkowski, Gmina jako podmiot polityki komunalnej, Warszawa 1990, (reprint) s. 6-7.

[2] J. Szpak, Historia gospodarcza powszechna, Warszawa 2007, s. 57-60.

[3] Ibidem, s. 63.

[4] C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005, s. 17-18.

[5] J. Szpak, op. cit., s. 65-67.

[6] J. Szpak, op. cit., s.62.

[7] P. M. Gaudemet, J. Molinie, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 560.

[8] J. Szpak, op. cit., s.77.

[9] H. Dzwonkowski, Powstawanie i wymiar zobowiązań podatkowych, Warszawa 2003, s. 24.

[10] J. Szpak, op. cit., s. 67.

[11] P. M. Gaudemet, op. cit., s.560.

[12] J. Szpak, op. cit. s. 70.

[13] J. Szpak, op. cit., s.71.

[14] Ibidem.

[15] P. M. Gaudemet, op. cit., s. 451.

[16] Ibidem.

[17] J. Szpak, op.cit., s. 72.

[18] Ibidem.

[19] Ibidem, s. 75.

[20] Ibidem.

[21] J. Szpak, op. cit., s. 71.

[22] Ibidem, s. 38.

[23] P. M. Gaudemet, op. cit., s. 560.

[24] Ibidem.

[25] Ibidem, s. 561.

[26] H. Dzwonkowski, op. cit. s.27.

[27] Dz. U. z 2007 roku, Nr 223, poz. 1655, Ustawa Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 roku.

[28] www.uzp.gov.pl, Informator Urzędu Zamówień Publicznych, czerwiec 2001 r., (17.04.2007)

[29] Ibidem.

[30] Ibidem.

[31] Ibidem.

Dodano 04/27/16 w kategorii: Aktualności

Obecnie zastosowanie ma ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku, poz 1579